Dynamiek Besturen vanuit wantrouwen

20 feb

In de vorige blog heb ik drie factoren geïdentificeerd die maken dat besturen vanuit wantrouwen dominant is in veel (Westerse) samenlevingen, waaronder onze Nederlandse samenleving. In deze blog werk ik uit hoe deze dynamiek werkt. Ik doe dat op het niveau van de beleidscyclus, hoe de politiek tot besluiten komt; en op het niveau van de beleidsuitvoering of de publieke dienstverlening.

Dynamiek naar wantrouwen in beleidscyclus

De typische kenmerken van publieke dienstverlening – structureel meer vraag dan beschikbare middelen, publieke verantwoording af moeten leggen en de partij die de dienst betaalt kan de kwaliteit niet beoordelen – leiden tot regels en procedures die tot een druk op de prestaties van dienstverleners leiden. Dan is de politieke dynamiek nog eens zo dat de oppositie, samen met de media, fouten uitvergroot. En fouten in dienstverlening zijn onvermijdelijk, het is immers mensenwerk en de vraag naar publieke diensten is altijd groter dan de beschikbare middelen. De regerende coalitie (regering/college) wil daadkracht laten zien en ingrijpen, maar dat kan op slechts twee manieren: door meer regels en strenger handhaven of via de financiering. De incident-regel-reflex laat zien dat in reactie op incidenten overheden vaak meer regels en strengere handhaving invoeren, wat echter leidt tot een nog grotere druk op de prestaties en dus nog meer kans op incidenten en zo herhaalt de cyclus zich. Dit leidt tot steeds meer regels, minder goede prestaties en meer incidenten (zie bovenste deel figuur 1).

Figuur 1: Dynamiek naar wantrouwen in beleidscyclus

Sinds de invoering van New Public Management hervormingen wordt de publieke dienstverlening ook via financiële prikkels en prestatieafspraken gestuurd. Als de prestaties de doelstellingen niet halen wordt de financiering gekort. Door de bovenstaande dynamiek is de kans groot dat die situatie zich voordoet. Tegelijkertijd neemt de vraag niet af, waardoor met nog minder middelen aan dezelfde vraag moet worden voldaan, wat de negatieve cyclus die al bestond alleen maar verergert (zie onderste deel figuur). Het wantrouwen in het systeem wordt hier alleen maar door versterkt en zo komen wij al gauw terecht in Besturen vanuit wantrouwen op het niveau van politieke beleidsbeslissingen.

Dynamiek in publieke dienstverlening

Dit is de context waarbinnen de organisaties en frontlijnwerkers – publieke professionals – de diensten daadwerkelijk aan burgers leveren. Frontlijnwerkers hebben de taak om de algemene abstracte regels uit het beleid te verenigen met de specifieke vraag/behoefte van de kwetsbare burger die hun hulp nodig hebben. Directe toepassing van de regels op individuele casussen kan niet, daarvoor is er teveel variatie. Dit levert een inherente spanning op in publieke dienstverlening, met name in diensten waarin de burger zelf een actieve inbreng heeft zoals onderwijs, zorg of welzijn. Daarom hebben frontlijnwerkers discretionaire ruimte nodig om dat maatwerk te leveren. Als zij het vertrouwen krijgen om met die discretionaire ruimte maatwerk te leveren zonder de geest van de regels geweld aan te doen en het gebrek aan middelen niet te groot is, kan dit systeem werken. Alleen is dit in de praktijk vaak niet het geval en daardoor ontstaat een venijnige dynamiek. Als de manager teveel intervenieert met de nadruk op regelnaleving, wordt de discretionaire ruimte van de frontlijnwerkers verkleind en hebben zij minder ruimte voor een goede omgang met de inherente spanning (figuur 2a).

Figuur 2a: dynamiek frontlijnwerk

Voeg daar aan toe het chronisch gebrek aan middelen wat er toe leidt dat frontlijnwerkers psychologische stress ervaren. En de “coping” strategieën die zij dan toepassen om te overleven leiden tot ongewenste keuzen in het omgaan met de inherente spanning van publieke dienstverlening[1]. De psychologische stress leidt ook tot een hoger verloop aan personeel en daarmee tot een nog grotere druk op de beschikbare middelen. Deze dynamiek versterkt de behoefte van de beleidsmakers om, zoals hierboven aangegeven,  strengere regels en meer druk op de financiering in te voeren, wat gezamenlijk leidt tot een besturingssysteem dat ervaren wordt als Besturen vanuit wantrouwen door frontlijnwerkers en cliënten, en soms ook managers (figuur 2.b).

Figuur 2b: dynamiek naar wantrouwen in frontlijnwerk

Deze vicieuze cyclus treedt op in verschillende domeinen en in verschillende landen. Is het dan onvermijdelijk dat wij terechtkomen in Besturen vanuit wantrouwen in de publieke dienstverlening, ondanks de brede erkenning dat Besturing die vertrouwen bouwt veel voordelen kent? Moeten wij ons er dan maar bij neerleggen? Gelukkig is dit “slechts” het dominante patroon, er zijn ook voorbeelden van praktijken waar de venijnige dynamiek vermeden wordt en waar Besturing die vertrouwen bouwt mogelijk is. Hierover gaat het vierde blog.

Ben jij zelf bezig met deze thematiek in jouw organisatie en wil je je in deze problematiek verdiepen? Schrijf je dan in voor de PAO cursus Sturen vanuit vertrouwen die 23 maart start op de VU.

[1] Zie de klassieker van Michael Lipsky (1980) Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *