Toezicht faciliteert alleen het vertrouwen van burgers in organisaties als (1) burgers toezichthouders vertrouwen én (2) als toezichthouders de ondertoezichtstaande organisaties vertrouwen. De vertrouwensdriehoek in toezicht helpt dit te begrijpen.
Later deze maand verschijnt Trust in regulatory regimes (redactie Frédérique Six en Koen Verhoest) waarin de verschillende internationale bijdragen ingaan op de rol die vertrouwen speelt binnen toezichtregimes en de relaties daarbinnen. Centraal staat de vertrouwensdriehoek in toezicht. In deze blog sta ik stil bij deze driehoek en wat de consequenties zijn van vertrouwen c.q. wantrouwen in elke relatie. De komende weken bespreek ik andere onderwerpen uit de bundel.
Waarom toezicht?
Toezicht is nodig omdat organisaties die producten en diensten aan de samenleving leveren en werknemers in dienst hebben, sociale, economische en milieurisico’s voor burgers en milieu kunnen creëren; en hen zo schade kunnen toebrengen. Dit maakt burgers kwetsbaar voor het handelen van deze organisaties. Denk aan burgers als patiënten van ziekenhuizen, ouders/leerlingen van scholen, medewerkers van chemische bedrijven, klanten van banken of verkeersdeelnemers ten opzichte van vrachtverkeer.
Deze burgers staan dus voor de vraag of ze die organisaties wel kunnen vertrouwen. Immers, vertrouwen in iemand anders is aan de orde als je afhankelijk bent van het handelen van die ander voor iets dat belangrijk voor je is, je bent kwetsbaar; maar je kan die ander niet volledig controleren noch met zekerheid voorspellen wat die zal doen. De beslissing om wel of niet te vertrouwen hangt af van wat je weet over die ander en de bredere context van de situatie, maar zelfs bij een grote inspanning om zoveel mogelijk informatie te krijgen, resteert altijd enige onzekerheid.
Als je positieve verwachtingen hebt over wat de ander zal doen, durf je de sprong te wagen en te vertrouwen, de interactie aan te gaan. Je vertrouwt je dokter om jou te behandelen, de school om jouw kind te onderwijzen, de werkgever om jou veilig te laten werken en de bank met jouw geld. Als je negatieve verwachtingen hebt, handel je anders, je zoekt een andere school, baan of bank.
Als iedere burger individueel de informatie moet verzamelen om een goed oordeel te kunnen vellen voor zij een dokter, school, werkgever of bank kiest, is dat niet alleen zeer inefficiënt, maar bovendien is de relevante informatie niet toegankelijk of moeilijk te interpreteren. Daarom is er een legitieme rol voor de overheid om de belangen van burgers te borgen door regelgeving en toezicht op ziekenhuizen, fabrieken, banken en andere organisaties.
Vertrouwensdriehoek in toezicht
Hoe werkt dit conceptueel? In de vertrouwensliteratuur kennen wij het vertrouwen-via-derde-partijen mechanisme (third-party role trust[i]). Dit werkt als volgt: stel A moet beslissen of hij B voldoende kan vertrouwen om de interactie aan te gaan, zoals klant of werknemer worden. Maar hij heeft onvoldoende informatie om gefundeerd positieve verwachtingen te hebben; hij durft de sprong niet te wagen. Nu vertrouwt hij C en C zegt dat zij B voldoende goed kent en hem vertrouwt. Die extra informatie is voor A voldoende om wel de sprong te wagen en B te vertrouwen – patiënt te worden bij dokter B of werknemer bij fabriek B. Want A’s vertrouwen in C maakt dat hij het oordeel van C volgt. Dus als die B vertrouwt, zal A B ook vertrouwen; en als C B wantrouwt, zal A B ook wantrouwen. Dit is hoe de vertrouwensdriehoek in toezicht werkt. Als burgers de toezichthouder vertrouwen en die zegt dat zij de organisatie vertrouwt, kan de burger de organisatie vertrouwen.
Effect “gezond wantrouwen”
Maar nu zeggen veel toezichthouders dat zij, om hun werk goed te doen, de organisaties waarop zij toezicht houden met “gezond wantrouwen” tegemoet moeten treden. In de dynamiek van vertrouwen via derde partijen houdt dit in dat de burger het oordeel van de toezichthouder volgt en dus ook gaat wantrouwen. Wat is dan het nut van de toezichthouder? In termen van een veel gebruikte metafoor: vertrouwen is de smeerolie van sociale en economische relaties binnen een samenleving. Fukuyama liet zien dat samenlevingen waarin burgers meer vertrouwen hebben in anderen welvarendere samenlevingen zijn dan die waar minder vertrouwen is. Toezicht spuit smeerolie in de hierboven geschetste relaties binnen de samenleving die anders zouden vastlopen of zeer stroef verlopen. Als toezichthouders echter wantrouwen, dan spuiten zij geen smeerolie maar zand in de raderen van de samenleving.
Er zijn nog meer redenen waarom uitgaan van wantrouwen van de toezichthouder de publieke belangen niet helpt borgen, maar daarover meer in een ander blog. Ik richt mij nu op de driehoek.
Vertrouwen burgers in toezichthouder
Het vertrouwen-via-derde-partijen mechanisme werkt zolang A de derde partij – C – vertrouwt. Zodra A C niet vertrouwt zal hij het oordeel van C over B niet meewegen in zijn oordeel of hij B wel of niet kan vertrouwen. Wij weten sinds relatief korte tijd wat meer over de mate van vertrouwen in verschillende toezichthouders (zoals DNB, AFM, IGZ, NVWA) maar wij weten nog weinig over hoe burgers tot dat oordeel komen. De publiciteit rond incidenten en de bredere druk op het vertrouwen in de overheid in het algemeen, maken dat de mate van vertrouwen in toezichthouders ook onder druk staat; althans dat is de algemene indruk die bestaat. Maar langjarige metingen van vertrouwen in specifieke toezichthouders ontbreken.
De huidige mantra is dat toezichthouders transparanter moeten worden, want dat zal het vertrouwen herstellen. Er is echter geen duidelijkheid over waarover men precies meer transparant moet zijn, noch over of transparantie daadwerkelijk vertrouwen zal herstellen. Daarover meer in een volgend blog.
Toezichthouders als oliemannetjes
Toezichthouders zijn dus oliemannetjes in de samenleving die helpen de samenleving met voldoende vertrouwen te laten functioneren, zodat onze welvaart hoog kan zijn en blijven. Dit doen zij door de risico’s die burgers lopen in hun interacties met organisaties te verkleinen, zij beschermen kwetsbare burgers. De IGZ noemt haar missie terecht: voor gerechtvaardigd vertrouwen in verantwoorde zorg. Dat doet zij vanuit “gezond vertrouwen”, en zo hoort het volgens de driehoek!
[i]Zie bijvoorbeeld Nooteboom, B. (1999) The triangle: roles of the go-between. In R. T. A. J. Leenders & S. M. G. (Eds) (Eds.), Corporate social capital and liability (pp. 341-355). Boston: Kluwer Academic Publishers.