De huidige reflex van de overheid om fraude te bestrijden doet vaak meer kwaad dan goed. Het schaadt het vertrouwen van goedwillende burgers die zich onterecht gewantrouwd voelen, terwijl de moedwillig, kwaadwillende burgers niet echt geraakt en meestal niet gestopt worden.
In zijn column van 19 januari jl in het NRC wijst Tom-Jan Meeus op Een vergeten factor in de Toeslagenaffaire: dat burgers van de overheid verwachten dat zij misbruik van uitkeringen aanpakt. Hij laat cijfers zien dat dat het geval was in 2012 en ook nu nog. Maar ook hij “vergeet” een belangrijke factor. Met het aanpakken van misbruik van uitkeringen is op zich niks mis. Want iedereen wil dat de schaarse publieke middelen terechtkomen bij de mensen die het werkelijk nodig hebben.
Definitie van fraude
De vergeten factor is hoe “misbruik” en “fraude” vervolgens werden geïnterpreteerd en gedefinieerd. Daar ging het mis. Ik ben er van overtuigd dat als al die opinieonderzoeken door hadden gevraagd naar, wat is wat jou betreft fraude of misbruik?, dat een overgrote meerderheid zou antwoorden in termen als bewust of moedwillig de boel bedonderen. En niet, elke keer dat een vinkje niet goed staat; of een verandering in inkomen niet binnen een week correct is doorgegeven; of als een document niet goed is geüpload. Oftewel, bijna niemand zal zeggen: elke overtreding van welke regel dan ook = fraude.
In het strafrecht is het criterium van opzet wel onderdeel van de definitie van fraude. En vaak is dat het moeilijkst te bewijzen. Rücksichlose boeven deinzen er niet voor terug hierover te liegen en zijn heel moeilijk te pakken. Terwijl de overtreders die het een keertje doen – want anders ben ik het sufferdje in mijn omgeving – nog schaamte kennen en het snelst door de mand zullen vallen. Tegelijkertijd is het criterium van opzet een fundamentele borging in onze rechtstaat.
Moedwillig
Het feit dat moedwillig door parlement en regering wetten zijn voorgesteld, aangenomen en ingevoerd die deze waarborg in het bestuursrecht er uit hebben gesloopt, tegelijkertijd met het ontnemen van discretionaire bevoegdheid op lagere overheids- en uitvoeringsniveaus, is de bijl aan wortel van een rechtvaardige samenleving. Het onrecht dat daardoor ontstond werd nog versterkt door moedwillig beleid om de toegang tot de rechter te bemoeilijken door verhoging van de griffiekosten en het afknijpen van vergoeding voor de sociale rechtshulp. Dat heeft Fred Teeven – voormalig staatssecretaris bij Justitie – ooit zelf toegegeven.
Betrouwbare overheid
Waarom neem ik nu het woord moedwillig in de mond, als ik juist pleit voor zorgvuldigheid en voorzichtigheid? Parlement en regering zijn indertijd door legio juristen, academici en uitvoerende professionals gewaarschuwd voor de gevolgen van hun wetsvoorstellen. Maar parlement en regering (met name de afgelopen 10 jaar) kozen er voor om niet te luisteren. En dat is toch het minste dat wij van parlement en regering mogen verwachten.
Want een overheid is betrouwbaar als zij competent is (de consequenties van beleid kan overzien en begrijpen), goedwillend is naar burgers (dat politici eigen politieke belangen naar achteren schuiven als fundamentele belangen van burgers in het gedrang dreigen te komen) en integer: dat zij zich houden aan principes die voor burgers acceptabel zijn (zoals fundamentele rechten van burgers helpen borgen; niet discrimineren).
Voorwaarden vertrouwenwekkende fraudebestrijding
Ik zie een reflex in hoe de overheid fraude bestrijdt als die zich voordoet. Iedere burger wordt gewantrouwd en moet via documenten (fysiek of online) zijn of haar betrouwbaarheid onderbouwen. Niet alleen wordt de bewijslast omgedraaid, maar papier is geduldig en malafide burgers of ondernemers deinzen er niet voor terug om valsheid in geschrifte te plegen, want als het proces maar massaal en onpersoonlijk genoeg is, is de pakkans erg klein.
In februari 2019 ontstond grote ophef over een nieuwe wet die alle BIG-geregistreerde zorgverleners zou verplichten overal in alle uitingen (ook online) hun BIG-nummer te vermelden. Dit was een poging van de overheid om zorgfraude te bestrijden. Ik schreef daar toen deze blog over. Ik stel daarin voor dat elke maatregel die ingevoerd wordt om fraude te voorkomen voldoet aan de volgende voorwaarden:
- de maatregel maakt het malafide ondernemers, dus de bewust en verhullende opererende regelovertreders, moeilijker om hun malafide praktijken uit te voeren
- de maatregel blijft de grote groep goedwillende zorgverleners intrinsiek motiveren om het juiste te doen: veilige en persoonsgerichte zorg te leveren.
- de maatregel verhoogt niet de administratieve lastendruk van de goedwillende zorgverleners.
Te veel maatregelen van de overheid om fraude te bestrijden voldoen niet aan deze voorwaarden. Met name de eerste twee blijven duidelijk moeilijk. Zie de Toeslagenaffaire, de Fraudewet voor sociale zekerheid, of bovenstaand voorbeeld van BIG-nummer registreren (ook de nieuwe wet voldoet niet aan de eerste twee voorwaarden (zie artikel in (Medisch Contact, april 2020). En laatst vroeg ik subsidie aan voor het isoleren van het huis; en ook daar waren vereisten die niet aan de voorwaarden voldeden.
Effect wantrouwen overheid in burgers
Waarom is dit erg? De overheid toont wantrouwen naar iedereen, ook de goedwillende burgers en dat doet wat met ze. De kans dat zij de overheid minder gaan vertrouwen groeit. Of zoals de voormalige Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer het formuleerde: overheid, als jij de burger wantrouwt sta dan niet raar te kijken als die zich vervolgens van jou afkeert. Want vertrouwen werkt zo: als jij je door een ander gewantrouwd voelt en niet gezien, er wordt geen rekening gehouden met wat voor jou belangrijk is, dan verlaagt dat jouw commitment in de relatie. Want die ander zal jou niet helpen; jij kan niet op die ander rekenen. Het verlaagt jouw intrinsieke motivatie om dat te doen wat die ander nodig heeft, rekening te houden met zijn belangen. En als de ander de overheid is, zal je minder geneigd zijn om je aan regels te houden als dat jou slecht uitkomt.