Reflectie op het thema Vertrouwen in toezicht en handhaving

18 dec

Het thema vertrouwen in relatie tot toezicht en handhaving stijgt weer op de publieke agenda na jarenlang een bijna ongewenst begrip te zijn geweest. Gelukkig wordt het nu minder naïef en simplistisch gehanteerd dan rond 2007 toen het voor het eerst expliciet op de agenda kwam. En wordt het ook meer vanuit de bredere beweging van gedragsinzichten in toezicht toepassen bekeken. Dat is pure winst. Er ligt nu een steviger fundament onder mogelijke vertrouwensbenaderingen in toezicht. In deze blog reflecteer ik op mijn ervaring met het thema in de toezichtwereld.

Het valt me dit jaar op dat ik weer regelmatig door inspecties, en ook online tijdschrift ToeZine, wordt benaderd, omdat zij bezig zijn met het onderwerp vertrouwen in hun toezichtpraktijk en -beleid. Dit na jarenlange stilte, omdat de dominante wind uit den Haag er één was van focus op streng handhaven en risicogericht toezicht.

Dat doet mij terugkijken naar hoe ik de toezichtwereld ingerold ben in 2007 en hoe het thema op de agenda, van de agenda en blijkbaar nu weer op de agenda is gekomen. In 2007 ben ik letterlijk gegoogled door Rob Velders die zijn afscheidssymposium over vertrouwen en toezicht organiseerde. Begin deze eeuw waren de Kabinetten Balkenende tot de op zich juiste conclusie gekomen dat er aandacht moest komen voor meer vertrouwen binnen de samenleving: tussen overheid en samenleving en tussen overheden. Hoe zij het begrip vertrouwen echter toepasten, met name in het toezicht, stuitte, deels terecht, op weerstand in de toezichtwereld. Een citaat dat de positie van de regering goed weergeeft “Het vertrouwensprincipe indachtig wordt dan ook een drastische reductie van het toezicht doorgevoerd. De taakstellingen in deze gebieden zitten tussen de 20 en de 30% van het huidige aantal functies.” (Ministerie BZK, Nota vernieuwing rijksoverheid, 2007, p. 7).

Daar konden veel inspecteurs en inspecties niet veel mee. Zij zagen dat een simpele reductie van toezichtcapaciteit niet het antwoord was op de door bedrijven ervaren hoge administratieve lastendruk,  terwijl tegelijkertijd de publieke belangen geborgd moesten blijven. Maar inspecteurs vertelden mij ook regelmatig “wij hebben geleerd uit te gaan van gezond wantrouwen, want als iedereen te vertrouwen was, dan waren wij niet nodig.” Zij ervaarden dat de overheid hen door de bezuinigingen dwong tot blind vertrouwen, wat niet goed was. Met dat laatste hadden zij gelijk. Maar hun stelling over uitgaan van gezond wantrouwen klopte niet. In de literatuur, ook wetenschappelijk, vond ik toen regelmatig uitspraken dat toezicht gericht was op gedragsverandering te bewerkstelligen; ook daar zit de wantrouwende veronderstelling onder dat zonder toezicht iedereen ongewenst gedrag zou vertonen.

Mijn perspectief op vertrouwen – dat vertrouwen niet niks doen is, maar aandacht geven aan de relatie – viel in goede aarde bij de meer vooruitstrevende inspecteurs en gaf hen handvatten om wel op zinnige wijze met het begrip aan de gang te gaan; of bevestigde hen in de aanpak die zij al aan het ontwikkelen waren. In de jaren daarna werd ik regelmatig gevraagd om mijn verhaal te vertellen tijdens bijeenkomsten of workshops voor verschillende groepen inspecteurs, auditors, accountants, controllers of anderszins. Ik ben mij gaan verdiepen in de wetenschappelijke literatuur, ben uitgenodigd voor expertmeetings, zoals bijvoorbeeld de commissie Stevens over Horizontaal Toezicht bij de Belastingdienst, en heb mij laten uitdagen tot verschillende publicaties. Er waren toen niet veel andere wetenschappers die een vergelijkbaar geluid lieten horen.

In 2009 werd ik door de Regiegroep Regeldruk gevraagd om een notitie te schrijven  “Verantwoord vertrouwen bij de regulering van bedrijven” (2010) die input leverde voor de Commissie Regeldruk Bedrijven o.l.v. Bernard Wientjes. Deze notitie vormde de inspiratie voor zowel een artikel Vertrouwen in Toezicht in het net opgerichte Tijdschrift voor Toezicht (2010) en een artikel Trust in regulatory relations in het internationale wetenschappelijke tijdschrift Public Management Review (2013). Ook leidde het tot mijn rol als expert bij de Commissie Peijs (Commissie Vertrouwensbenadering Bedrijven) waarin de notitie verder uitgewerkt werd.

Rond 2011-13 zag je de politiek wind draaien, er kwamen steeds meer roepen om meer en strenger toezicht. Risicogericht toezicht werd de nieuwe hype. Het rapport van de commissie Peijs, Regeldruk op Maat, kwam in januari 2013 uit en de titel geeft al aan dat de wind uit de hoek van vertrouwen was weggedraaid.  In september 2013 werd het als bijlage van een bijlage naar de Tweede Kamer gestuurd en leek een stille dood gestorven.

Ondertussen begonnen Koen Verhoest (Universiteit Antwerpen) en ik in 2012 aan een internationale bundel om het thema op de internationale wetenschappelijke agenda te krijgen, wat leidde tot Trust in Regulatory Regimes (2017). Deze bundel vormde de basis voor een groot meerjarig, Europees onderzoeksproject dat begin dit jaar is gestart Trust in Governance and Regulation in Europe (TIGRE, 2020-2023), waaraan ik vanuit mijn gastprofessorschap bij het GOVTRUST Centre of excellence Trust and distrust in multilevel governance van de Universiteit Antwerpen bij mag dragen.

Dus wetenschappelijk gebeurde er wel degelijk van alles voor mij, maar gelukkig ook breder in Nederland. Er kwam systematischer onderzoek naar het vertrouwen van burgers in inspecties en naar de rol van transparantie daarin; Stephan Grimmelikhuijsen is daar de expert. En ook de Academische werkplaats Toezicht van de IGJ, in vaste samenwerking met vier wetenschappelijke instituten voor onderzoek in de gezondheidszorg, doen veel en relevant onderzoek naar vertrouwen in toezicht.

En nu, zoals gezegd, zie ik weer voorzichtig een briesje uit de vertrouwenshoek gaan waaien. Gelukkig wel minder naïef en simplistisch dan in 2007 en meer vanuit de bredere beweging naar toepassing van meer gedragsinzichten in toezicht. En dat is pure winst. Er ligt nu een steviger fundament onder mogelijke vertrouwensbenaderingen in toezicht dan de eerste formulering uit 2007 die ik net citeerde.

In recente gesprekken met inspecties die ik de afgelopen maanden heb gevoerd, werd ik me ervan bewust dat een hoop van wat ik samen met anderen in die vroege jaren 2010-2013 over vertrouwen en toezicht opgeschreven heb nog steeds een gedegen basis vormt. Het kan en moet weliswaar afgestoft en opgefrist worden met meer recente inzichten uit de toezichtpraktijk; en aangevuld worden met nieuwe wetenschappelijke publicaties. Er ligt een mooie basis.