Het lijkt soms alsof marktwerking via contracteren en aanbesteden de enige optie is in het publiek domein om de samenwerking tussen twee organisaties vorm te geven, zeker als één de financier is en de ander de uitvoerder. Voor een lezing werd ik vorig jaar gevraagd daarover te spreken. Dit thema speelt in veel uitvoeringsdomeinen zoals het sociaal domein na de decentralisaties of vastgoedbeheer.
Drie ideaaltypische governancemechanismen
In de bestuurskunde worden drie basisgovernancemechanismen onderscheiden: hiërarchie, gebaseerd op gezag, markt gebaseerd op prijs, en netwerk gebaseerd op vertrouwen (zie figuur hieronder). Afhankelijk van de karakteristieken van de taak die gecoördineerd moet worden past het ene governancemechanisme beter dan het andere. Tegelijkertijd moeten we ons goed realiseren dat de governancemechanismen zoals omschreven ideaaltypen zijn, dat wil zeggen abstracte constructies die in de praktijk nooit exact zo voorkomen. In de praktijk zien we vaak mengvormen. Dat kan voordelen hebben, maar ook nadelen.
Verschillen tussen mechanismen
In de tabellen hieronder zijn kort verschillende karakteristieken beschreven per mechanisme. Zo wordt hiërarchie gedreven door van bovenaf opgelegde regels waar controle op naleving bij hoort. Daarbij is de ondergeschikte, die de regels na moet leven, dus afhankelijk van de leider, die de regels opstelt.
Bij het marktmechanisme horen contracten en afspraken die door beide partijen worden gemaakt. De kern in het ideaaltypische marktmechanisme is dat beide partijen onafhankelijk kunnen beslissen en alternatieven hebben. Een voorwaarde waar in de praktijk van publieke taken vaak niet aan wordt voldaan. Zie bijvoorbeeld de onderhandelingen tussen huisartsen of fysiotherapeuten en zorgverzekeraars.
In het netwerkmechanisme erkennen partijen hun wederzijdse afhankelijkheid en is de intentie om via dialoog en overeenstemming tot gezamenlijke afspraken te komen. Dit is bij de start vaak de moeilijkste route, maar als dit proces goed wordt vormgegeven, op langere termijn bij complexe taken de route met het beste maatwerk en laagste controlekosten.
Hiërarchie en markt lijken op voorhand de meeste duidelijkheid te kunnen bieden. Maar in hiërarchie ligt de “illusion of control” op de loer en bij markt het ongewenste effect van “you get what you pay for”. Hierdoor is de werkelijke kwaliteit en effectiviteit vaak lager dan op papier voorzien. Eén verklaring van dit effect is dat de afspraken in beide mechanismen niet op de werkvloer (de uitvoering) worden gemaakt, maar op bestuurlijk niveau.
| Hiërarchie | Markt | Netwerk | |
| Type relatie | Machtsrelatie | Ruilrelatie | Sociale relatie |
| Coördinatie -mechanisme | Gezag | Prijs | Vertrouwen |
| Gedreven door | Naleving regels | Contract | Dialoog en overeenstemming |
| Afhankelijkheid | Afhankelijke ondergeschikte | Onafhankelijk | Wederzijds afhankelijk |
| Mate flexibiliteit | Laag | Hoog | Redelijk |
Duidelijkheid en controle
Hiërarchie biedt naast duidelijkheid over “wat” (resultaat) ook duidelijkheid over “hoe” (proces van uitvoering). In marktrelaties wordt de “hoe” aan de uitvoerende marktpartij overgelaten. Wat bij commerciële taken vaker goed gaat dan in publieke taken, omdat daar ook publieke waarden zoals rechtsgelijkheid of solidariteit een rol spelen. In netwerkgovernance is die duidelijkheid op voorhand beter geregeld dan in marktrelaties maar minder duidelijk dan in hiërarchie. Want al doende, in overleg, wordt telkens stap-voor-stap weer opnieuw de afweging tussen botsende publieke waarden gemaakt.
| Hiërarchie | Markt | Netwerk | |
| Ex ante duidelijk resultaten | Hoog | Hoog | Laag |
| Ex ante duidelijk proces | Hoog | Laag | Midden |
| Noodzaak ex post controle | Laag | Hoog (risicogericht) | Selectief (afhankelijk vertrouwen en risico) |
Omdat bij hiërarchie al tijdens de uitvoering ruim gecontroleerd wordt, is ex post – na afloop – controle minder nodig. In marktrelaties is die noodzaak juist weer groot; vaak via audits. Een basisvooronderstelling in marktgovernance is immers dat de uitvoerenden (de agent in de principaal-agenttheorie) zijn eigen winst wil maximaliseren en daarin ver zal gaan. Economen spreken zelfs over “self-interest seeking with guile” (eigen belang nastreven met gebruik van list en bedrog). In netwerkgovernance, tot slot, is sprake van controle, maar de vorm en mate van de controle is afhankelijk van het vertrouwen en de risico’s; den de daarover gemaakte afspraken.
Van ideaaltype naar praktijk
In de praktijk zien wij niet één puur ideaaltype, maar combinaties (zie figuur hieronder). Bijvoorbeeld binnen publieke opdrachtgever-opdrachtnemer relaties zie je vaak toch ook dat macht en gezag een grote rol spelen. Enerzijds zeggen opdrachtgevers, zoals gemeenten of zorgverzekeraars, dit is een marktrelatie, maar ook “wij zijn de opdrachtgever dus wij bepalen.” Dan maak je de marktrelatie die volgens het ideaaltype horizontaal is, weer verticaal volgens het hiërarchieprincipe.
Een ander voorbeeld: omdat netwerken nogal eens verzanden in praatclubs die niet tot gezamenlijke acties kunnen komen, zie je bij veel overheden regelmatig de roep om “doorzettingsmacht.” Dat de netwerkmanager of ketenregisseur knopen door kan hakken als partijen er niet snel genoeg gezamenlijk uitkomen.
In het ideaaltype van marktrelaties wordt uitgegaan van wederzijdse onafhankelijkheid en daarmee lage exit-barrières: partijen hebben genoeg alternatieven mocht de andere partij te nadelige eisen stellen. Bij veel publieke taken (en ook steeds meer commerciële) is juist behoefte aan langjarige relaties/contracten omdat sprake is van wederzijdse afhankelijkheid. De bedrijfskunde kent het begrip “relational contracting”, waar naast de “harde”, zakelijke aspecten van contractering ook expliciet aandacht wordt besteed aan de “zachte”, relationele aspecten zoals vertrouwen bouwen en behouden. Er wordt minder gepoogd van tevoren alles in dikke contracten dicht te regelen. Er wordt meer aandacht besteed aan het proces van samenwerken, overleg en conflict oplossen (zie blog Van wederzijdse afhankelijkheid naar samenwerking).
Bij complexe constructies is waarschijnlijk sprake van een hybride governance-arrangement met elementen van alle drie de ideaaltypen. Bijvoorbeeld een NV waar een aantal gemeenten niet alleen aandeelhouder zijn, maar ook opdrachtgever/klant waarmee langjarige dienstverleningscontracten worden afgesloten.
Wat de grote uitdaging in veel praktijksituaties lijkt te zijn is blijvend voldoende aandacht besteden aan de interpersoonlijke relaties op alle relevant niveaus om vertrouwen te bouwen en met de onvermijdelijke problemen om te kunnen gaan (zie blog Vertrouwen tussen organisaties). Geen enkel papieren governance arangement kan immers alle mogelijke problemen voorzien en oplossen.